ADMINISTRACION PUBLICA: Su estudio, Tendencias y enfoques principales

La sistematización de la teoría y la práctica en cuanto a los procesos administrativos del gobierno no es un desarrollo reciente, como algunos suponen. Desde bien temprano en la historia de la humanidad se reconoció la importancia de ordenar racionalmente las actividades gubernamentales de este tipo. (1)
Existen estudios que demuestran que esta disciplina no surge en el siglo XIX, pero que no obstante la racionalización de la administración pública se desarrolló plenamente después del advenimiento del Estado y de la economía capitalista. “En este sentido, es muy significativa la labor de los cameralistas en los siglos XVI,XVII, y XVIII. Este grupo de profesores y administradores constituye la primera escuela en el desarrollo moderno de la administración pública. Sus principales representantes fueron Georg Zincke y Johann Von Justi. El movimiento tuvo como fondo histórico el apogeo de la administración pública de Prusia en el siglo XVIII. En un régimen de militarismo y centralización floreció también la eficiencia administrativa, caracterizándose por el mejoramiento considerable de la capacidad y honestidad de los funcionarios públicos, la sistematización de las funciones y demás condiciones de trabajo, la reglamentación del procedimiento para seleccionar funcionarios, incluyendo requisitos de educación especializada y exámenes, y la profesionalización del servicio público, que se manifestó en el establecimiento de cursos universitarios sobre “cameralismo”, es decir, sobre administración y economía con base en educación general.”(2)
Sin embargo para Carl J. Friedrich, citado por el profesor.Pedro Muñoz Amato “es inexacto que la administración pública moderna se haya originado en el continente europeo. Basado en sus estudios y en las opiniones de diferentes autores, insiste que en Inglaterra se comenzó a metodizar los procesos ejecutivos antes que en Prusia, señala que en los siglos XII, XIII y XIV los ingleses desarrollaron instituciones centrales de supervisión y control – el consejo real, el exchequer, la cancillería y otras, un sistema de archivos y registros, la diferenciación de funciones, la reglamentación de los requisitos para el ingreso a los cargos públicos cierto grado de profesionalización”.
De cualquier manera, “habría coincidencia en señalar la aparición, en países del occidente europeo, de una corriente jurídica que centrada particularmente en el derecho administrativo, se ocupó obviamente del estudio del Estado. Mosher y Cimino le atribuyen el haberse sustentado en una preocupación esencial: el
de la legalidad formal.” (3)
Esta concepción se orientó sustancialmente a la administración pública, como lógica derivación de la necesidad de establecer sus relaciones con los administrados, salvaguardando para estos las garantías, derechos y libertades constitucionales. De esta forma se mantuvo alejada de consideraciones políticas, económicas, psicológicas y de los estudios que durante esa época se circunscribieron a la administración privada. Especialmente se desarrolló en el derecho administrativo, y en este aspecto no son despreciables sus aportes a los estudios de la administración pública, no obstante su unilateralidad.”
“En la actualidad, en la administración pública, el derecho ha tenido que replegarse con motivo del avance paulatino de disciplinas que comienzan a estudiar el fenómeno administrativo desde otras perspectivas.”
“El creciente interés por los estudios surgidos en el ámbito de las empresas industriales tuvo significación para la administración del Estado, muchos de los conocimientos obtenidos y el pensamiento en que se sustentó la administración privada no tardaron en vislumbrarse en la administración publica.” (4)
“Los estudios realizados en la administración privada fabril, de comienzos de siglo, fueron realmente significativos, y en cierta manera favorecidos por el auge de la sociedad industrial que se manifestó en la proliferación de empresas, especialmente de aquellas de finalidad económica.
Resulta lógico que apareciera, como consecuencia, un verdadero interés por la administración.”
















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(1) Muñoz Amato, pedro – Introducción a la Administración Pública. 1956.
(2) Op.cit.
(3) Farres Cavagnaro. – Administracion Pública
(4) Farrés Cavagnaro – op.cit.






“De esta forma, a fines del siglo pasado surgió la concepción clásica, orientada principalmente a la búsqueda de los procedimientos más apropiados para aumentar la eficacia y productividad.”
“Los estudios de Frederick W. Taylor son el basamento de esta corriente, por lo que con justicia se puede afirmar que fue su principal inspirador, y quien, a partir de una serie de proposiciones, formuló una teoría de la administración. Todas sus técnicas, aplicadas a la racionalización del trabajo industrial, fueron concebidos en virtud de una metodología, que reconocía el análisis de las condiciones y desarrollo de este trabajo, compatibilizándolas, a su vez, con una concepción de la naturaleza humana, que la llevó a sostener otras teorías sumamente simplificadas acerca de las motivaciones, estímulos y actividades del trabajador.”
Juntamente con Taylor, otros autores contribuyeron a conformar esta escuela que ponía especial interés por denominarse de la ADMINISTRACION CIENTIFICA, entre ellos Henry Gantt (1861-1919) y F. Gilbreth (1868-1924).
Evidentemente, esta forma de concebir a la administración respondía a la filosofía liberal propia del siglo XIX y, en especial, al Positivismo Comptiano y al racionalismo. Los postulados fundados en la existencia del orden natural regido por leyes naturales, se transferían inalterados al orden social, concibiéndolo igualmente sujeto a leyes causales. A partir de ello, se sostuvo que en cualquier orden de fenómenos, a una causa siempre sucede un efecto. Cunde en ese mundo dominado por la filosofía positiva que todos los fenómenos podían ser analizados científicamente según la relación causa-efecto, y la convicción de que todo fenómeno podía ser cuantificado. Estos eran presupuestos comunes en el pensamiento científico de este periodo. No es extraño que tanto Taylor como sus seguidores estuvieran consustanciados con esta concepción, y que ante los requerimientos eficientistas del industrialismo respondieran con teorías cuyos objetivos se centraban en la maximizacion de los resultados de la empresa. De allí que también se reconozca a esta corriente como PRODUCTIVISTA.
Sin grandes variantes, en Francia, Henri Fayol, propuso la búsqueda de una teoría administrativa integral aplicable a diferentes tipos de organizaciones. Al igual que Taylor, los estudios de Fayol se desarrollaron dentro de un marco ajustado a una metodología científica, aunque también inserta en la doctrina imperante.
Aunque esta concepción clásica se desarrolló en las empresas privadas,en especial en las industriales, sus principios y teoría no pasaron inadvertidos para los administradores públicos. En los Estados Unidos,Woodrow Wilson, en 1867, en su ensayo sobre la administración en el sector público, plantea la separación entre la acción administrativa y la política. Este trabajo puede ser considerado como un destacado intento tendiente a conferirle carácter científico a la administración, no obstante su manifiesta analogía con la concepción taylorista, inspirada en un ámbito tan diferente. (5) _________________________________________________________________
(5) Farrés Cavagnaro, J. Op.cit.




Lo interesante para nuestro plan de estudio es señalar la infuencia de la “administración científica” en la administración pública contemporánea. No solo en Estados Unidos, sino en todo el mundo – incluyendo a la America Latina y hasta Rusia – esa influencia ha sido intensa. (6)
Como crítica podemos expresar que fueron formalistas y autoritarios y sus efectos fueron perjudiciales cuando se exageró la similitud entre la administración privada y pública, ignorándose las peculiaridades de esta última, en cuanto a significación global y propósitos de gobierno: hay distinta medida del fin público que se persigue.
A partir de la finalización de la primera guerra mundial una profunda transformación invadió todos los órdenes sociales. En Europa se produjo un profundo cambio en lo político originado por la aparición de una concepción democrática en el ejercicio del poder. El autoritarismo y las monarquías autocráticas decayeron para ceder paso a la instauración de regímenes políticos basados en la participación y en renovados conceptos de la libertad individual. Apareció el sindicalismo, con un poder como antes no se había conocido, como resultado de la expansión de los mercados, del aumento de la producción y de la intensificación del proceso industrial.
Las ideas acerca de la organización de la economía industrial basadas en la eficiencia para lograr mayor productividad, no resistieron las puestas a prueba a que las sometió un cambio universalizado.
La teoría de la motivación de Taylor, basada preponderantemente en el interés económico, resultó por demás insuficiente ante un hombre espiritualmente más amplio, que no solo estaba reducido a una función laboral sino que era impulsado continuamente a asumir nuevos roles por la aparición de otros estimulos y gratificaciones.
Por otra parte, los principios de Taylor, si bien conservan hasta hoy cierta validez, decayeron, como es lógico, por estar insertados en una concepción de la organización empresaria excesivamente autoritaria.
Este contexto social prepara el advenimiento de la escuela denominada de las RELACIONES HUMANAS, y fueron Elton Mayo y F. Roethlisberger quienes las gestaron con las investigaciones realizadas entre 1924 y 1932 en la Western Electric Corporation de Chicago.
Mayo y su equipo comenzaron por efectuar un análisis experimental a fin de verificar la incidencia de los factores ambientales – temperatura, ventilación, nivel de humedad, intensidad de la luz, etc. - sobre la conducta de los operarios con relación al aumento o disminución de la productividad. La idea de que entre estos dos aspectos – el de las condiciones ambientales y el de la productividad – se operaba una relación causal era comunmente sostenida en la época. Sin embargo, las diversas experiencias realizadas – en el cuarto de armado de relays telefónicos, en la camara de mica, en un programa de entrevistas y en el cuarto de los alambres – conformaron una teoría nueva, con el aporte especial de elementos provenientes de la sociología y de la psicología, que arrojaron resultados diferentes de los que hubiera
(6) Farrés Cavagnaro, J. Op.Cit.


correspondido esperar, conforme a las concepciones imperantes.
Mayo sostuvo, básicamente, la incidencia del grupo en la determinación de conductas que surgen, a su vez, como resultado de ciertas conductas individuales; destacó la importancia y funcionalidad de las conductas informales, efectuó aportes significativos en la determinación de causas del conflicto en la organización y, de manera general, reafirmó la necesidad de buscar permanentemente la cooperación del grupo de trabajo como el mejor modo de aumentar la productividad.
Los estudios de Mayo fueron esencialmente empíricos, y si bien se los consideró superficiales y carentes de suficiente rigor cientifico, es indudable que despertaron verdadero interés, en la sicología y en la sociología, por el estudio de las organizaciones.
Las ideas sustentadas por la escuela de las relaciones humanas no produjeron la desaparición de la concepción clásica. A pesar del auge que cobraron las teorías de Mayo, la escuela clásica tuvo otros cultores y, como es lógico, estos produjeron nuevos aportes, variaron ciertas proposiciones iniciales, aunque aun seguían reconociendo los postulados básicos que la originaron. Es así como apareció entre 1930 y 1948, la escuela neoclásica que incluye en su seno autores que sostienen puntos de vista disímiles, lo cual la configura como altamente heterogénea. A diferencia de la escuela clásica, donde las figuras de Taylor y Fayol surgen como netamente definitorias, en la neoclásica las que se destacan son las de R.M.Barnes; G.Nadler; Alfor y Bangs; H.B. Maynard en la administración industrial fabril, por una parte, y Luther Gulik, Lindall Urwick, H.Koontz y C.O Donnell y Bethel, entre otros, en la dirección y administración general.
Los neoclásicos desarrollaron los principios de Fayol respecto de los aspectos esenciales de la organización formal, entre ellos los de unidad de mando, especialización, autoridad, responsabilidad, autoridad de línea, estado mayor y control.
Continuando con las ideas de Mayo, dentro de la escuela de las relaciones humanas, una serie de autores provenientes del campo de la sicología y sociología comenzaron a realizar investigaciones acerca de la estructura y comportamiento de los grupos laborales. Como resultado, alrededor de 1940 surgió una nueva escuela que se dio en denominar ESTRUCTURALISTA.
Respecto de esta corriente Etzioni señala: “el enfoque estructualista es una síntesis de la escuela clásica (o formal) y de las relaciones humanas (o informal), aproximándose también a la obra de Max Weber y, hasta cierto grado, a la de Carlos Marx. Pero el principal diálogo ha sido con el enfoque de las relaciones humanas.
El estructuralismo extiende sus estudios –a diferencia de las escuelas anteriores, cuyo centro de interés fue el de las industrias fabriles- hacia otros tipos de organización.
Evidentemente, fue Max Weber quien influye más significativamente en la formacion de esta escuela. En efecto, la formulación de la teoría burocrática constituyó su basamento principal, aunque además de Weber y sus seguidores, otros autores, también enrolados en el estructuralismo, han desarrollado modelos referidos a aspectos propios de la conducta y ubicados en el campo de la sociología. Entre ellos Robert Merton, P. Selznick, A.W.Gouldner y Talcott Parsons.
El modelo burocrático es tenido muy en cuenta en nuestros días en la formulación de teorías organizacionales.
Este modelo considera a la organización ideal –burocracia- como una estructura altamente formalizada, es decir, sujeta a niveles jerárquicos definidos y en los que Weber desarrolló como uno de los conceptos centrales, el de la autoridad, de donde se desglosan, a su vez, los del poder y el de la legitimación. La idea de poder expuesta por Weber esta fundada en la capacidad de determinar conductas conforme a ciertos fines, en otros términos, el poder es la capacidad de inducir a la aceptación de las órdenes”. Por su parte, la legitimación o legitimidad es “la aceptación del ejercicio del poder porque está de acuerdo con los valores sostenidos por los súbditos.”
A partir de esta concepción de la autoridad –surgida, a su vez, de la combinación de poder y legitimación o legitimidad- compuso su tipología basada en la autoridad tradicional, la carismática y la racional-legal.
El modelo burocrático así concebido tiene una estructura altamente formal regida por normas impersonales escritas que coadyuvan a posibilitar una organización manifiestamente racional, como el medio más indicado para alcanzar gran efectividad.
Es evidente que el modelo de Weber tuvo la paricularidad de incursionar coherentemente en el análisis de la organización. El desarrollo de sus ideas sobre la autoridad, poder, legitimación, eficiencia, se hicieron exensivas a otros campos, entre ellos los de la sociología y la política, por su riqueza conceptual. Sin embargo, su modelo estructuralista ha sido objeto de críticas que Hermida sintetiza de la manera siguiente:
1. “Es exclusivamente formal; lo demuestra su concepto de la autoridad legal, remedo próximo al concepto clásico de autoridad cuasidivina.
2. No tiene en cuenta a las variables de la conducta.
3. Es sumamente rígido e inflexible, por lo que en ciertos casos resulta ineficiente.
4. Su herramental de aplicación fue tomado de la escuela clásica, por lo cual arrastra los mismos problemas comentados al analizar dicha escuela.
5. Su concepción sobre el poder, autoridad y legitimación encierran una falacia metodológica que sus continuadores se encargan de reemplazar.” (7)
Los estudios sobre el poder y su naturaleza tuvieron renovado impulso entre las dos guerras mundiales, lo cual trasuntó en el desarrollo de un especial interés por la ciencia política. Comienzan en los EEUU a adquirir importancia las técnicas de investigación política. Se estudia el fenómeno del poder exteriorizado en los partidos políticos, los grupos de presión, el régimen electoral, la opinión pública, etc. En Europa, también, pero se orientó especialmente a las instituciones gubernamentales.
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(7) Farrés Cavagnaro J. Op.Cit.
El interés por los fenómenos políticos no tardó en centrarse en la administración, y lo hizo tratando de constituirse en un medio para solucionar el problema de la ineficiencia.
La visión política del fenómeno administrativo, aunque no se circunscribió únicamente al problema de la eficiencia, sirvió, en gran medida, para observarlo desde una perspectiva diferente, sustrayéndolo, especialmente en Europa, de la eminentemente jurídica.
Al referirse a la relación entre política y administración, Mosher y Cimino expresan que la política puede ser considerada “como la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman, se discuten, deciden o se transmiten a la administración pública para la acción de competencia de esta última. Sus fines, sus objetivos implícitos, quedan por tanto, en la esfera de intereses de la administración pública. Pero, desde un punto de vista sociológico, la importancia del concepto de poder político no está en el poder entendido en sí mismo, sino en los modos en que dicho poder puede ejercerse, es decir, en los tipos de decisiones y directrices que informan la actividad administrativa”.
La actividad administrativa, en todas sus etapas, no tiene otro carácter que la materialización, la puesta en práctica de decisiones políticas.
Esta cuestión, referida a la política y administración, constituye uno de los aportes mas significativos de la concepción política al desarrollo del pensamiento administrativo, relacionado con la administración pública.
Además, como se puede deducir de ello, esta concepción resulta altamente esclarecedora respecto de la diferencia entre administración pública y privada.
La profunda transformación operada en la economía norteamericana una vez terminada la segunda guerra mundial, se manifestó especialmente en una intensificación sin precedentes del proceso de concentración económica, posibilitando la aparición de formas empresarias de tal envergadura que obligó a modificar sustancialmente toda la modalidad y las ideas que se tenían, hasta entonces, acerca de la administración. Es así como aparecen los trabajos de Chester Barnard, Herber Simon, J. March y Cyert, entre otros, que configuran la escuela de la TEORIA DE LA ORGANIZACIÓN.
Los temas básicos y más relevantes son los de la eficiencia, la autoridad, el conflicto y las decisiones. Esta escuela tuvo como mérito indudable el haber posibilitado, especialmente para la administración privada, la formulación de un enfoque integrativo sobre la base de la aplicación de modelos, tanto explicativos como predictivos. No obstante, esta corriente no alcanzó a constituir una solución para la problemática de la integración de manera concluyente. Su metodología agrupó aspectos ya conocidos, incluyó otros, pero tuvo un alcance limitado.
Con el desarrollo de las escuelas que en forma somera hemos expuesto, el conocimiento administrativo se enriqueció sustancialmente. No obstante, las teorías elaboradas en su seno mostraron diferencias en la manera de considerar muchos aspectos inherentes a la administración. Sobre todo, se puso de manifiesto que la administración resulta ser un complejo fenoménico que requiere multiples perspectivas de análisis. En este contexto surgieron los primeros intentos para formular una teoría de integración del pensamiento administrativo. El más importante es el que se está gestando con la teoría general de sistemas, el cual, como expresan Johnson, Kast y Rosenzweig, “se ocupa de un marco teórico sistemático para la descripción de las relaciones generales del mundo empírico”
TEORIA GENERAL DE SISTEMAS
La teoría general de sistemas aparece potencialmente como un método científico que puede desarrollar y facilitar la transferencia de conocimientos alcanzados en distintas ciencias. Asi, también, íntimamente imbricado a ello está la posibilidad de componer esquema de analisis, investigación y verificación empírica integrando diferentes enfoques científicos. Se orienta, para ello, hacia la composición de un marco completo e integrado para conocer y explicar el comportamiento de un fenómeno o de un conjunto de fenómenos de un momento y ámbito determinados. De alli surge que incluya en su herramenal metodológico y utilice asiduamente los modelos sistémicos.

El presente trabajo se basa en el libro Administración Pública de Juan Farrés Cavagnaro –Ed.Depalma-(1982)

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